La célébration du contrat de partenariat public-privé comme moyen d'action d'intervention de l'Etat en faveur de l'économie et de la gestion des finances publiques appelle à des réflexions et des propositions sur des difficultés de sa mise en œuvre.
Il faut d'emblée souligner que ce type de contrat fait partie de la grande famille de contrats connus sous l'expression « commande publique ». Avant de comprendre les raisons de l'engouement qu'il suscite auprès des États, il nous semble donc utile de cerner le sens des concepts sur lesquels porte notre réflexion.
Souvent assimilée à une boîte à outils, la commande publique est par définition un ensemble de contrats conclus, à titre onéreux, dans le cadre des marchés publics et des partenariats public-privé permettant aux autorités contractantes de répondre à leurs besoins en fournitures, travaux et services. Quant au partenariat public-privé (PPP), il faut d'abord rappeler que c'est un concept à géométrie variable. Il n'existe aucun consensus international sur sa définition.
Ici et ailleurs, le concept de partenariat public-privé trouve une signification singulière. À ses origines, le terme PPP n'a pas de signification juridique, il peut être employé pour décrire divers dispositifs mettant en jeu une certaine forme de collaboration entre le secteur public et le secteur privé. Mais il convient de retenir que dans le contexte togolais « le partenariat public-privé (PPP) est un contrat écrit conclu à titre onéreux pour une durée déterminée entre une autorité contractante et un opérateur économique, qui est, selon son objet, les modalités de rémunération du titulaire et les risques transférés, qualifié de partenariat public-privé à paiement public ou de partenariat public privé à paiement par les usagers ».
Historiquement, entre la fin des années 1980 et le début des années 1990, de nombreux gouvernements se trouvent en difficulté, car ils traversent une crise d'efficience. Cette dernière est caractérisée par le fait que l'Etat ne dispose plus des moyens financiers nécessaires pour répondre aux besoins de la population. Les déficits budgétaires et les dettes se creusent sans cesse, ce qui entraîne l'Etat dans une crise d'efficacité, conséquence de la crise d'efficience. Par manque de ressources financières, l'Etat n'est plus en mesure de fournir ses tâches et services publics aux citoyens. Dès lors, les différents gouvernements se voient dans l'obligation d'entreprendre des réformes pour faire appel à l'intervention du secteur privé dans la gestion de l'action publique.
Ce qui justifie l'évolution des législations en matière de la commande publique sur les partenariats public-privé (PPP). Cependant, une question demeure. Celle de savoir si les partenariats public-privé sont-ils une innovation rationnelle de la commande publique ? A l'évidence, une réponse affirmative peut-être partagée. Mais la documentation et l'actualité sur les partenariats public-privé nous renseignent que cet outil, bien qu'il soit l'affirmation d'une innovation de la commande publique (I), il comporte des risques qu'il faut savoir gérer. Auquel cas, l'on serait dans une supposition/illusion d'une modernisation de la commande publique (II).
- L'efficience affirmée d'une modernisation de la commande publique
Le nouveau paradigme de la commande publique (PPP) en cours d'expérimentation dans l'espace UEMOA est présenté comme une solution pour surmonter le manque d'infrastructures, la baisse des investissements publics et la raréfaction des deniers publics. Envisagé comme outil catalyseur des investissements privés, ce type de contrat a pris une place centrale dans le paysage de la commande publique dans presque tous les Etats de l'UEMOA. Alors, il est devenu l'élément-clef de la reconfiguration des outils économiques orientés vers la lutte contre le déficit des investissements publics, la construction des infrastructures et la diminution de la dette publique.
Au-delà de la mise à contribution d'une expertise pointue pouvant suppléer les carences d'une administration en retard sur bien des domaines, la mobilisation des ressources financières supplémentaires reste l'une des mamelles nourricières des contrats de PPP comme instrument de réalisation des projets publics. A l'analyse, l'on voit que la célébration du PPP comme une « clé passepartout » présente des avantages non seulement pour la gestion du service public (A), mais aussi pour le développement des infrastructures (B).
- Un outil aux bénéfices variés pour la gestion du service public
La littérature sur les PPP regorge d'argumentaires mettant en exergue ses avantages. En matière concurrentielle, l'autorité contractante y trouve intérêt de mettre en concurrence ex ante plusieurs opérateurs privés pour avoir accès au marché, même si le caractère monopolistique de ces industries empêche souvent toute concurrence directe sur le marché entre plusieurs producteurs.
En termes de montage financier, le PPP à travers le PFI (Private Finance Initiative) présente un intérêt. Celui-ci réside dans le fait qu'il vise - à augmenter la capacité de financement des collectivités publiques, - à améliorer la qualité des services publics avec une rémunération du secteur privé indexée sur des critères de qualité ou de performance - à rationaliser les dépenses publiques grâce à l'innovation du secteur privé. En outre, il traduit une innovation de nature financière parce qu'il consacre l'ouverture du contrat à l'autorisation de paiement étalé sur une longue période adaptée à la durée d'amortissement des investissements mobilisés.
Au delà de tout, les avantages économiques attendus des contrats de partenariat public-privé sont censés découler de la combinaison de plusieurs mécanismes : - la délégation de certaines fonctions de la maitrise d'ouvrage publique dans une perspective partenariale ; - la réorganisation de la gestion de projet sous l'effet de l'introduction du contrat global incitatif ; - une gouvernance du projet définie par les contrats et assurée à long terme par les acteurs du financement ; - une procédure concurrentielle sophistiquée mettant en concurrence des solutions complexes comprenant solution technique, coût global et structure de gouvernance. En proposant ainsi ce renouveau ou alternative contractuel de la commande publique, les PPP répondent à une double justification à la fois économique et financière : - apporter des fonds en période de contrainte 11 budgétaire ; - moderniser la commande publique en introduisant de nouveaux mécanismes de gouvernance inscrits dans les montages contractuels et financiers.
C'est ainsi qu'en France par exemple, des infrastructures sportives ou des lignes ferroviaires ont pu être réalisées par ce dispositif que leur cadre législatif qualifie de marché de partenariat. Même si son appellation peut varier d'un cadre législatif à un autre, l'idée qu'il véhicule demeure la même : promouvoir l'innovation et rationaliser les dépenses publiques à travers l'investissement privé dans les grands projets d'infrastructure.
- Un outil prometteur pour le développement des infrastructures
Dans le double contexte de mondialisation et de crise économique, les infrastructures représentent pour les États un défi de financement et une opportunité de relance de l'activité économique et de la croissance. La problématique du financement, de la construction et de la maintenance des infrastructures est au cœur des débats. En effet, face à la rareté des deniers publics, le financement des infrastructures apparaît comme un fardeau, voire une gageure, à l'heure où la rigueur budgétaire s'impose à tous.
Cet aveu d'impuissance des États s'exprime non seulement dans l'entretien des infrastructures existantes, mais également et surtout dans le financement de nouvelles infrastructures. Pour les infrastructures existantes, leurs coûts de fonctionnement et de modernisation ne peuvent plus être honorés par les États.
Le financement des infrastructures nouvelles pèse lourd dans les comptes publics, car elles sont majoritairement déficitaires. Alors, conséquence de ce déficit infrastructurelle, une entrave à la croissance, particulièrement dans les pays en développement. Les services liés à l'infrastructure sont souvent déficients et ne permettent pas de répondre à la demande, entraînant une congestion ou un rationnement du service. Les services liés à l'infrastructure sont souvent de faible qualité et peu fiables, tandis que de nombreux endroits ne sont tout simplement pas desservis.
Cette mauvaise performance de l'infrastructure reflète les défis omniprésents auxquels les gouvernements se trouvent confrontés. Tout d'abord, la plupart des pays ne dépensent pas suffisamment afin de fournir l'infrastructure nécessaire. Deuxièmement, les ressources limitées sont consacrées aux mauvais projets, du fait d'une planification et d'une coordination laissant à désirer, d'une analyse insuffisante lors de la sélection des projets, de la poursuite d'objectifs politiques, et de la corruption.
Par ailleurs, la prestation de biens et services liés à l'infrastructure est souvent décevante, la construction de nouveaux actifs coûte plus cher et est plus longue que prévu, et la prestation du service laisse à désirer. Finalement, les actifs liés à l'infrastructure sont souvent mal entretenus, ce qui a pour effet d'augmenter les coûts et de réduire les profits Dans ce contexte, les PPP apparaissent comme une solution idéale pour financer le développement des infrastructures. Puisqu'il permet non seulement de mobiliser le secteur privé autrefois oublié dans le développement des politiques publiques pour une gestion efficace des actifs, mais aussi de mettre en mouvement les investisseurs institutionnels notamment ceux qui gèrent les fonds de pension et les fonds souverains.
L'ouverture du capital de ces actifs est donc un moyen qui permet aux États d'assurer leur pérennité fonctionnelle et financière en les confiant à des investisseurs privés engagés et responsables. Pour les États, cela représente le double avantage de soulager les finances publiques, tout en conservant le contrôle des orientations stratégiques pour répondre aux besoins de l'aménagement du territoire. L'on voit que par ce mécanisme, les pouvoirs publics disposent donc d'un moyen nécessaire au maintien et au développement des infrastructures.
Alors, il apparait que l'utilisation de l'outil PPP ne dépend que d'une volonté politique de ne pas abandonner la politique de développement des infrastructures, qui est aujourd'hui l'un des atouts majeurs de la croissance des pays et un savoir-faire importé et exporté à travers des champions industriels. Savoir-faire importé et exporté à travers des champions industriels.
En finançant le développement par ce mécanisme, les pouvoirs publics doivent avoir à l'idée que les infrastructures ne sont pas des dépenses, ce sont des investissements d'avenir au service de l'intérêt public. Car les victimes d'une raréfaction des investissements dans les infrastructures sont celles qui les utilisent : les citoyens. C'est pourquoi il est primordial de poursuivre la politique de leur développement et surtout de favoriser l'attractivité de ce type d'investissement pour encourager les acteurs privés à pallier les difficultés budgétaires publiques.
Paul AKAKPO, Juriste spécialiste des PPP (Le Régulateur de la commande publique)